Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : le Sénat plaide pour la stabilité du dispositif Lodéom

La Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale du Sénat estime que les exonérations de cotisations patronales propres aux outre-mer soutiennent environ 8 300 emplois. Son rapport, publié le 27 mai dernier, juge le dispositif efficient malgré son coût de 1,5 milliard d’euros.

Alors que le Gouvernement avait envisagé de réduire de 340 millions d’euros les exonérations de cotisations patronales spécifiques aux outre-mer dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat a publié, le 27 mai dernier, une évaluation qui conduit à des conclusions sensiblement différentes. Réalisé au nom de la Mecss par les rapporteures Élisabeth Doineau et Solanges Nadille, le rapport d’information Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficientsconclut à l’utilité économique et sociale d’un mécanisme dont le coût brut atteint aujourd’hui environ 1,5 milliard d’euros.

Créé en 1994 puis profondément remanié par la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodéom) de 2009, ce dispositif d’allégement des charges patronales concerne les entreprises de Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, auxquelles s’ajoutera Mayotte à compter du 1er juillet 2026, mais aussi Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon dans le cadre de régimes distincts.

Le rapport rappelle que le coût du dispositif est passé d’environ 200 millions d’euros au début des années 2000 à 1,5 milliard d’euros aujourd’hui. Cette progression résulte principalement de la croissance de la masse salariale ultramarine et des revalorisations successives du Smic plutôt que d’un élargissement continu des avantages accordés aux entreprises. La Mecss souligne ainsi que les mesures nouvelles se seraient essentiellement concentrées sur les réformes du début des années 2000.

Un coût net ramené à 700 millions d’euros

L’un des apports du rapport consiste à distinguer le coût brut du coût réel pour les finances publiques. Les rapporteures rappellent qu’en l’absence du dispositif Lodéom, les entreprises ultramarines continueraient de bénéficier des allégements généraux de cotisations patronales applicables sur l’ensemble du territoire national.

Dans cette perspective, le coût net du dispositif est évalué à environ 700 millions d’euros. La synthèse du rapport souligne que le coût net, ou « avantage différentiel », du dispositif pour les finances publiques est de seulement 0,7 milliard d’euros. Les auteurs précisent que le dispositif ultramarin ne se substitue pas aux allégements généraux mais vient les compléter.

Cette approche conduit la Mecss à considérer que les comparaisons réalisées jusqu’à présent ont parfois surestimé la charge réelle supportée par les finances publiques.

Environ 8 300 emplois créés ou maintenus

L’élément central de l’évaluation porte sur l’emploi. À partir de simulations réalisées avec l’appui du pôle Science des données du Sénat, la Mecss estime que le dispositif permettrait environ 8 300 emplois équivalents temps plein. Selon les simulations retenues, ces exonérations contribuent donc de manière significative au maintien de l’activité économique dans les territoires ultramarins.

Le rapport relève également qu’il existe peu d’évaluations approfondies du dispositif depuis sa création. Les rapporteures constatent qu’il n’existe pas de modélisation ex post du nombre d’emplois créés et recommandent de développer des travaux académiques permettant de mesurer plus précisément les emplois créés ou maintenus grâce à ces exonérations.

Parmi les recommandations formulées figure ainsi la création d’un indicateur spécifique consacré aux emplois créés ou maintenus par les exonérations de cotisations patronales propres à l’outre-mer.

Au-delà de l’emploi, la Mecss estime que le dispositif contribue à compenser certains handicaps structurels des économies ultramarines. Le rapport souligne que les entreprises supportent des coûts supplémentaires liés à l’éloignement, aux contraintes logistiques et à l’ultra-périphéricité. Les exonérations de charges permettraient ainsi de préserver leur rentabilité et de maintenir un niveau d’excédent brut d’exploitation proche de celui observé dans l’Hexagone.

Les rapporteures mettent également en avant les difficultés de recrutement auxquelles sont confrontées les entreprises ultramarines, notamment pour les postes d’encadrement. Elles rappellent que les fonctionnaires bénéficient de majorations salariales importantes dans plusieurs territoires ultramarins, ce qui accentue la concurrence entre secteurs public et privé. Selon le rapport, les suppléments de rémunération versés dans la fonction publique outre-mer représentent environ 1,5 milliard d’euros par an, soit un montant comparable au coût brut du dispositif Lodéom.

Une suppression qui ferait économiser 700 millions d’euros mais menacerait l’emploi

La Mecss a également étudié plusieurs scénarios d’évolution. Le plus radical correspond à une suppression totale du dispositif, les entreprises concernées basculant alors vers les seuls allégements généraux de cotisations.

Selon les simulations réalisées pour le rapport, une telle mesure procurerait environ 700 millions d’euros d’économies aux finances publiques. En contrepartie, elle entraînerait la disparition d’environ 8 300 emplois.

Les auteurs ont également évalué les effets de la réforme envisagée dans le PLFSS pour 2026. Celle-ci aurait permis une économie supérieure à 300 millions d’euros mais se serait traduite, selon les simulations de la Mecss, par la suppression d’environ 2 400 emplois.

À l’inverse, un scénario consistant à rapprocher les différents barèmes des départements et régions d’outre-mer autour du régime le plus favorable entraînerait un coût supplémentaire inférieur à 300 millions d’euros mais pourrait générer environ 1 600 emplois supplémentaires.

Un dispositif jugé « efficient »

L’un des constats les plus marquants du rapport concerne le coût par emploi soutenu. À partir de ses simulations, la Mecss estime que le coût par emploi créé du dispositif Lodéom, lorsqu’il est analysé avec les autres exonérations existantes, est de l’ordre de 73 000 euros, contre 75 000 euros pour les allégements généraux appliqués à l’échelle nationale.

Ces résultats conduisent les auteurs à remettre en cause l’idée selon laquelle les exonérations spécifiques aux outre-mer seraient moins performantes que les dispositifs de droit commun. La Mecss conclut ainsi que le Lodéom constitue un outil « efficace et efficient » pour soutenir l’emploi tout en compensant une partie des contraintes économiques propres aux territoires ultramarins